建设工程律师赖红（浙江浙杭（衢州）律师事务所）：直接答案：政府项目约定按审计结果或财政评审结论结算，不等于承包人必须无限期等待。2026年新规则设置了两条鉴定突破路径：审计或评审非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明结果与施工合同约定明显不符。双方未约定合理期限的，法院结合工程规模、造价和复杂程度判断，但最长不得超过完整竣工结算文件提交之日起一年。超过一年不等于送审价自动成立，而是打开申请司法鉴定的程序入口。
起诉前必须查清哪四个门槛
第一，查合同原文。只有明确约定工程价款按照审计机关审计结果或者财政评审机构评审结论确定，才适用法释〔2026〕12号第十三条前两款。合同仅写“配合审计”“接受监督”或者“结算资料报审”，不当然等于双方同意把审计结果作为最终民事结算依据。
第二，查完整竣工结算文件的提交日。一年上限从承包人提交竣工结算文件之日起计算，不是从竣工、验收、投用或者第一次寄送零散资料之日起算。应能证明具体版本、目录、页数、附件和接收主体。
第三，查迟延归责。发包人如曾明确列出缺件、承包人长期不补，或者重大变更尚未报送，迟延可能归因于承包人。反之，发包人只笼统称“材料不全”，却说不出缺什么、何时通知、承包人是否补交，该抗辩的证明力有限。
第四，查程序与期限。普通诉讼时效、工程价款优先受偿权期间、合同约定付款期和审计合理期限不是同一个期限。等待审计不能当然中止其他期间，起诉后也必须在法院指定期限内提出鉴定申请。
没有审计结算约定时，审计报告能否直接压价
法释〔2026〕12号第十三条第三款已经明确：发包人与承包人未约定工程价款按照审计结果或者财政评审结论确定，发包人请求以审计、评审结论确定工程价款的，人民法院不予支持。
这里需要区分两件事。审计机关可以依法对政府投资和公共资金进行监督，这是行政监督关系；工程价款如何在发包人与承包人之间结算，是民事合同关系。审计报告可以成为证据材料，但没有合同依据时，不能仅凭其行政监督属性当然取代合同计价、双方签证或司法鉴定。
（2013）民提字第211号涉及浙江建德项目。最高人民法院审查认为，各方未约定以审计结论作为工程款依据，单方审计结论不能当然替代经诉讼质证的鉴定结论。该案形成于2026年新解释之前，但其对“有无明确约定”的区分，与现行第十三条第三款一致。
有明确约定时，为什么仍然不能无限期等待
（2017）最高法民申405号确认，当事人明确约定以公共投资审计机构审计结论作为结算依据时，该约定可以约束双方。这说明“政府审计是行政监督”并不能自动否定民事合同中的结算条款。
但该旧案不能被推演为“只要约定审计，发包人就可以一直不结算”。法释〔2026〕12号第十三条现在补上了合理期限控制：有期限约定的依约；没有约定的，由法院结合工程规模、造价和复杂程度确定，且不得超过完整竣工结算文件提交之日起一年。
一年是无约定情形下的最长期限，不是所有项目都必须等满一年。规模较小、资料完整、争议集中且发包人无正当理由长期不推进的项目，法院可以认定更短的合理期限。反过来，即使时间已经超过一年，若承包人始终没有提交完整文件，也不能机械以日历天数完成证明。
怎样证明结算文件已经完整提交
承包人应建立“版本—内容—送达—补件”四联证据：
- 每一版结算书的封面、编制日期、总价、目录、页数和电子文件哈希或载体；
- 合同、图纸、工程量计算书、签证、变更、材料调差、验收等附件清单；
- EMS面单与回执、签收单、电子审计平台回执、会议纪要或收件登记；
- 发包人和审计机构的补件通知、承包人的补交内容、时间及对方确认。
只有一张“收到资料”的签字，未必足以证明收到的是完整竣工结算文件。反制“资料不全”抗辩的有效方法，是要求发包人指出缺件名称、首次通知时间、缺件与审计停滞的具体因果关系，而不是笼统争论双方谁更拖延。
审计结论已经作出，但明显不符合合同怎么办
第十三条的第二条鉴定路径，不以合理期限届满为前提。承包人有证据证明审计或评审结论与施工合同约定明显不符，可以申请司法鉴定。
“明显不符”应落到可复核的合同偏离：擅自改变计价模式；把固定单价改成审定价；漏计已确认变更；采用错误图纸版本；把合同约定应由发包人承担的材料费用扣给承包人；套用与合同不一致的取费标准。单纯认为审减率过高、结果不理想，不足以证明明显不符。
司法鉴定申请应限定争议事项。已签认工程量、双方无争议价款或有效结算协议，不应因为进入诉讼就全部重算。对审计结论中的具体争议项，可要求鉴定机构形成分项意见，并说明其采用的合同条款、材料和计价口径。
双方诉讼论证链如何审查
承包人的完整链条应当是：合同存在审计结算约定—完整结算文件已经在某日提交—迟延非因承包人—约定或合理期限届满—工程造价仍属待查的专门问题—在法定期间申请鉴定。任何一环缺失，都可能使“应当准许鉴定”的结论无法成立。
发包人的最强抗辩通常是：承包人资料不完整导致无法审计。该抗辩也需要证据链：缺件清单—通知送达—缺件与待审事项的关联—承包人未在合理时间补交。仅有内部流程记录，不能当然证明迟延归责于承包人。
最高法案例校准后的反向验证：哪些事实会推翻当前判断
若合同明确约定两年审计期且该期限尚未届满，需先审查条款效力和履行情况，不能直接套用一年上限；若承包人无法证明提交完整结算文件，一年起算点可能尚未确定；若审计结果已经作出且与合同计价一致，司法鉴定未必有必要；若双方随后签订有效结算协议，应优先审查该协议；若承包人在法院指定期间无正当理由不申请鉴定，可能承担举证不能后果。
实务处理顺序
- 逐字判断合同是否把审计或财政评审设为最终结算依据。
- 固定完整竣工结算文件的版本、目录和送达日期。
- 要求发包人一次性列明缺件及审计进度，并书面回应归责问题。
- 区分无争议价款与争议价款，先主张无争议部分。
- 同步核对诉讼时效、优先受偿权和财产保全，避免因等待审计失去其他救济。
- 起诉后在指定期间提出范围明确的鉴定申请，不把法律判断交给鉴定机构。
本文为一般法律信息，不替代对具体合同、结算文件、审计过程和诉讼阶段的个案审查。
主要依据与案例来源
https://www.court.gov.cn/fabu/xiangqing/504221.html
https://www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/504211.html
https://pkulaw.com/pfnl/a6bdb3332ec0adc4d90162eee4a4471ee152e440452fad44bdfb.html
https://pkulaw.com/pfnl/a25051f3312b07f317e87a139875a3d60cb38769914180cdbdfb.html
- 最高人民法院：法释〔2026〕12号第十三条
- 最高人民法院：2026年建设工程施工合同纠纷典型案例
- 北大法宝：（2017）最高法民申405号（最高人民法院再审审查，2017年；北大法宝精确页面核验，企查查二次回库未返回）
- 北大法宝：（2013）民提字第211号（最高人民法院提审，2013年；来源状态依2026年9月1日完成审计）
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常见问题解答
问：政府审计迟迟不出结果，工程款必须一直等吗：一年上限与司法鉴定的适用条件
政府项目约定按审计结果或财政评审结论结算，不等于承包人必须无限期等待。2026年新规则设置了两条鉴定突破路径：审计或评审非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明结果与施工合同约定明显不符。双方未约定合理期限的，法院结合工程规模、造价和复杂程度判断，但最长不得超过完整竣工结算文件提交之日起一年。超过一年不等于送审价自动成立，而是打开申请司法鉴定的程序入口。
问：2026年建设工程新司法解释适用于哪些案件？
法释〔2026〕12号自2026年6月30日起施行，适用于施行后新受理的一审建设工程施工合同纠纷案件；旧案可以校准事实结构，但不能替代新解释的明文规则。
问：这类争议应怎样整理证据？
先把请求权拆成主体、行为、金额、时间和程序条件，再建立“争点—要件—证据—对方抗辩—证据缺口”对应表，并保留原件和电子原始载体。
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